Kollektiivsete pöördumiste menetlemise praktika Riigikogu XIII koosseisus

Angelika Berg
Riigikogu kultuurikomisjoni nõunik-sekretariaadijuhataja

Artikkel ilmus kogumikus „Riigikogu XII koosseis: statistikat ja ülevaateid“ 2019

Kollektiivsete pöördumiste esitamist ja menetlemist puudutavad seadusemuudatused jõustusid 11. aprillil 2014. Siis loodi võimalus esitada Riigikogule rahvaalgatuse korras ettepanekuid muuta kehtivat õiguslikku regulatsiooni või korraldada ühiskonnaelu paremal moel. Seejuures on oluline, et ettepaneku üle otsustamine oleks Riigikogu pädevuses. Kollektiivse pöördumise esitamiseks on vaja vähemalt 1000 toetusallkirja ning ettepanekule tuleb lisada kuni kolmeleheküljeline põhjendus, miks kehtiv olukord pöördujaid ei rahulda ja kuidas esitatud ettepanek olukorda parandaks. 2016. aasta märtsis lõi SA Eesti Koostöö Kogu koostöös Riigikogu Kantseleiga kollektiivsete pöördumiste algatamiseks digitaalse platvormi rahvaalgatus.ee. 2017. a alguses analüüsis Riigikogu Kantselei selleks ajaks laekunud kollektiivsete pöördumiste menetlusi ning koostas praktika ühtlustamiseks Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse asjassepuutuvate paragrahvide kommentaarid. Konkreetsete kollektiivsete pöördumiste menetlemise info ja materjalid on leitavad Riigikogu kodulehel.

Seaduse jõustumisest alates on Riigikogule esitatud 43 pöördumist. Riigikogu XIII koosseisule esitati 38 pöördumist, neist kolme menetlemise lõpetab XIV koosseis. Kõige rohkem pöördumisi edastati keskkonnakomisjonile (9) ja sotsiaalkomisjonile (8), järgnesid kultuurikomisjon (5), rahanduskomisjon (5), majanduskomisjon (4), põhiseaduskomisjon (3), õiguskomisjon (2), maaelukomisjon (1) ja Euroopa Liidu asjade komisjon (1).

Pöördumise algataja

Kollektiivne pöördumine on kodanikele vahend, mis võimaldab osaleda riigielu juhtimises. Platvormi rahvaalgatus.ee kasutamise hea tava kohaselt kasutatakse seda võimalust juhul, kui puuduvad teised kanalid ettepanekute ja seadusemuudatuste esitamiseks, s.t platvormi ei peaks kasutama parlamendis esindatud erakonnad. Samas näitab statistika, et XIII koosseisu ajal algatas kollektiivse pöördumise kahel korral Riigikogu liige ja kuuel korral Riigikogus esindatud erakond. Erakond Eestimaa Rohelised on olnud neljal korral kollektiivse pöördumise algatajate hulgas, ühe pöördumise on algatanud Rahva Ühtsuse Erakond. Kuna kollektiivsete pöördumiste menetlus on ressursimahukas ning samasisulisi pöördumisi on Riigikogul õigus teatud juhul ka arutamata tagasi lükata, tuleks veelgi enam selgitada põhimõtet, et kõnealune instrument ei ole mõeldud parlamendis esindatud erakondadele.

Pöördumise menetlusse võtmise otsustamine

Riigikogu juhatus ei võta pöördumist menetlusse, kui sellele ei ole lisatud vähemalt 1000 nõuetele vastavat toetusallkirja. Lisaks tagastab juhatus pöördumise puuduste kõrvaldamiseks, kui see ei sisalda arusaadavat ja põhjendatud ettepanekut, kuidas kehtivat regulatsiooni muuta või ühiskonnaelu paremini korraldada. Riigikogu komisjon jätab pöördumise läbi vaatamata ja lükkab selle tagasi, kui esitatud ettepanek ei ole ilmselgelt kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega ja välislepingutest tulenevate kohustustega. Riigikogu menetlusökonoomia ning pöördujatele võimalikult ajasäästliku vastamise huvides võib kaaluda, kas põhiseadusega või välislepinguga võetud kohustusega ilmses vastuolus olev pöördumine tuleks üldse komisjoni suunata või saaks Riigikogu juhatus selle juba esitamisel tagasi lükata. Protseduuriliselt on Riigikogu juhatusel võimalik vajaduse korral valdkondliku komisjoniga nõu pidada, sest kollektiivse pöördumise menetlusse võtmiseks on juhatusel aega 30 päeva.

Pöördumise menetlemine

Menetlusse võetud pöördumise suunab Riigikogu juhatus arutamiseks ja vastamiseks Riigikogu komisjonile või komisjonidele, kelle valdkonda pöör-dumises toodu sisuliselt kuulub. Riigikogu juhatus ei kasutanud XIII koosseisus võimalust suunata mitut valdkonda puudutavaid pöördumisi mitmele komisjonile, küll aga palus nelja pöördumise puhul kaasata menetlusse ka teisi komisjone (nt palve õiguskomisjonile kaasata sotsiaalkomisjon vmt). Riigikogu komisjonil on ka endal võimalus omal algatusel küsida teise komisjoni arvamust või arutada pöördumist mitme komisjoni ühisel istungil, mistõttu on ühele komisjonile suunamise praktika tulemusliku menetluse huvides ennast õigustanud.

Komisjon, kelle menetlusse pöördumine on antud, peab vähemalt korra kolme kuu jooksul pöördumist arutama ning tegema kuue kuu jooksul pöördumise kohta otsuse. Komisjon peab andma pöördumise esitajale võimaluse selgitada ettepanekut komisjoni istungil. Praktiseeritakse nii esitaja osalemist komisjoni kinnisel istungil, täiendavalt asjassepuutuvate asutuste ja organisatsioonide esindajate arutellu kaasamist kui ka pöördumise laiapõhjalist arutamist avalikul istungil. Praktikas on näha, et kollektiivset pöördumist arutatakse reeglina kahel või enamal istungil ning üha laialdasemalt kasutatakse avaliku istungi vormi. Pöördumise arutamine avalikul istungil on põhjendatud ka suurema avaliku huviga (arvestama peab vähemalt pöördumise allkirjastanud inimeste huviga). Avalikud istungid kantakse üle Riigikogu veebilehel, samuti on need hiljem salvestistena kättesaadavad. Praktika näitab, et pöördumiste menetlemine on aja jooksul järjest põhjalikumaks muutunud.

Pöördumises tõstatatud küsimuste lahendamine

Komisjon võib pöördumise alusel algatada eelnõu või oluliselt tähtsa riikliku küsimuse arutelu täiskogus, korraldada avaliku istungi, edastada ettepaneku pädevale institutsioonile seisukoha võtmiseks ja otsustamiseks, edastada ettepaneku Vabariigi Valitsusele seisukoha kujundamiseks ja pöördumisele vastamiseks, teavitades seisukohast ka komisjoni, esitatud ettepaneku tagasi lükata või lahendada pöördumises püstitatud probleemi muul viisil. Seega annab seadus komisjonile avarad võimalused, mil viisil pöördumistele vastata. Samas on kollektiivsete pöördumiste algatajate ootus suunatud eelkõige seaduseelnõu algatamisele. XIII koosseisus kasutati erinevaid seadusandlikke võimalusi nelja pöördumise puhul: ühel juhul algatati eraldi seaduseelnõu, ühel juhul täiendati pöördumisest tulenevate muudatusettepanekutega menetluses olevat eelnõu, ühel juhul jõustus ettepanekule vastav seadusemuudatus samaaegselt pöördumise menetlemisega, ühe teema puhul leidis kahes pöördumises püstitatu lahenduse riigieelarves eraldi seadusemuudatuseta. Ühel juhul toetas komisjon pöördumises toodud ettepanekut, mis ei toonud kaasa konkreetset tegevust, kuivõrd ettepanek ise pigem toetas Eesti riigi üldist seisukohta. Üheteistkümne pöördumise ettepanekuid arutati komisjoni avalikul istungil ning kolme ettepaneku arutamiseks algatati oluliselt tähtsa riikliku küsimuse arutelu täiskogu istungil. Üheteistkümnes pöördumises toodud ettepanekud lükkas komisjon tagasi, kümmekonna pöördumise puhul saatis komisjon ettepaneku pädevale institutsioonile või Vabariigi Valitsusele.

Siinkohal on oluline mõista, et seaduseelnõu algatamine on vaid üks võimalikke lahendusi, mis on põhjendatud vaid juhul, kui küsimuse muul viisil lahendamine ei ole võimalik (kui kehtiv seadus seda ei võimalda). Seaduseelnõu ettevalmistamine on aeganõudev. Seadusloome ökonoomiat silmas pidades on võimalik liita ettepanek mõne mahukama seadusandliku muudatusega, mistõttu pole otstarbekas pelgalt kollektiivse pöördumise kiireks lahendamiseks algatada eraldi seaduseelnõu. Isegi kui pöördumises toodud ettepanek sisaldab eelnõu soovituslikku teksti või täpset kirjeldust, mil viisil ja millist normi muuta, peab seadusandja siiski kaaluma, kas pakutud õiguslik lahendus on kõige eesmärgipärasem ja milline on sellise lahenduse mõju. Seega on eksitav hinnata kollektiivse pöördumise õnnestumist või pöördumise menetlemise põhjalikkust vaid algatatud eelnõude arvuga.

Kollektiivse pöördumise menetlemise tulemuslikkus sõltub sageli ka sellest, kui konkreetselt on ettepanek piiritletud ning kas Riigikogul on pädevus seda küsimust lahendada. Väga üldistatult võib küll väita, et lõpuks taandub kõik õigusruumile, kuid sageli saavad kehtiva õiguse raames konkreetsele küsimusele lahenduse leida teised institutsioonid neile antud pädevuse alusel. Sellisel juhul rakendab Riigikogu kollektiivsele pöördumisele vastates sisuliselt parlamentaarset kontrolli. Neil juhtudel teevad komisjonid täitevvõimule ülesandeks teemat analüüsida ning esitada tulemused või anda arengutest korrapäraseid ülevaateid. Nii on antud näiteks ministeeriumile ülesanne analüüsida esimeste haiguspäevade hüvitamist ja esitada tulemused teatud tähtajaks komisjonile; anda komisjonile igaaastane ülevaade linnaõhu seisukorrast ning välisõhu parendamiseks koostatava keskkonnakava rakendamisest Kohtla-Järvel; töötada erinevate ministeeriumide koostöös välja lahendusedhoolduskoormuse vähendamiseks ja esitada need komisjonile; liita ettepanek ministeeriumisväljatöötamisel oleva eelnõu reguleerimisalaga või on ettepanek edastatud ministeeriumile vastava strateegiadokumendi sisendiks. Samuti on komisjon palunud lisada II pensionisamba väljamaksete reformimise ettepaneku Riigikogu Arenguseire Keskuselt tellitud vanemaealiste rahalise heaolu tulevikustsenaariumide koostamisse. Parlamentaarne kontroll võimaldab pöördumises toodud teemat tähtsustada, suunata läbimõeldud lahenduste väljatöötamisele (mis võivad küll olla erinevad pöördumises pakutust ning mitte rahuldada pöördujaid) ning hoida teemat aktiivsena ka pärast esmast menetlust Riigikogus. Samas on sel viisil pöördumiste menetlemisel tulemusteni jõudmine väga pikatoimeline, mistõttu tuleb otsida häid lahendusi, kuidas teha tulemuseni liikumine pöördumise algatajatele jälgitavaks ja mõistetavaks.

Seisukoha võtmine ja vastuskiri

Kollektiivse pöördumise menetlemise käigus peab komisjon kujundama seisukoha, kas ta nõustub esitatud ettepanekuga osaliselt või täielikult või ei nõustu. Kollektiivse pöördumise menetlemise tõhususe mõttes on lisaks menetluse põhjalikkusele oluline, et komisjon selgitab pöördumise algatajatele arusaadavalt nii oma seisukohta kui lahenduseni jõudmiseks kavandatud tegevusi. Komisjoni seisukoha põhjendamine on oluline ka seetõttu, et seaduse kohaselt võib arutamata tagastada pöördumise, mis on sisult kokku langev pöördumisega, mille menetlemisest on möödas vähem kui kaks aastat. Komisjoni selgitused võimaldavad pöördumise algatajatel oma lähenemist ja tegevusi lahenduse leidmiseks korrigeerida ning eeldatavalt esitada tulemuslikumad ettepanekud.

Komisjoni vastuskirja koostamise praktika kujunes välja koostöös platvormi rahvaalgatus.ee esindajatega. Komisjoni protokollid ning kirjavahetus teiste ametkondadega sisaldavad sageli sellist sisu ja konteksti, mis ei pruugi kollektiivse pöördumise algatajatele olla vajalik ega mõistetav. Komisjoni vastuskiri peab keskenduma sellele, mida komisjon pöördumises tõstatatud probleemist arvab ning millised tegevused järgnevad. Riigikogu XIII koosseisus menetletud 38-st pöördumisest lükati ettepanek vastuskirjas sõnaselgelt tagasi 11 korral. Kui komisjon tunnistab probleemi olemasolu ja tõsidust, siis võib pigem öelda, et komisjon nõustub tõstatatud küsimusega osaliselt, kuigi ei toeta pakutud lahendust, või ei ole komisjoni võimuses hinnata, kas pöördumises pakutud lahendus on parim ning piisavalt kaalutud. Sageli ei ole nende lahenduste väljatöötamine ja rakendamine ka Riigikogu pädevuses.
Positiivselt paistab silma, et kui varasematel aastatel loeti kollektiivne pöördumine vastatuks selle arutamisega komisjoni istungil, siis juba alates 2017. a algusest koostavad komisjonid vastuskirja, mis sisaldab põhjendusi ja seisukohta. Vastuskirja on pöördumise algatajatel võimalik jagada kõigi pöördumisele allakirjutanutega.

Kokkuvõte

Riigikogule esitatavate kollektiivsete pöördumiste arv suureneb pidevalt. Valdav enamus on suunatud ühiskonnaelu paremale korraldamisele, konkreetseid ettepanekuid kehtiva regulatsiooni muutmiseks on vähe. Ühiskonnaelu parema korraldamise ettepanekud on reeglina sõnastatud väga üldiselt, mistõttu nende üle otsustamine ei ole üksnes Riigikogu pädevuses. Kui Riigikogu ei saa kasutada seadusloome vahendeid, on tal võimalus rakendada parlamentaarset kontrolli. Kuigi kollektiivsete pöördumiste menetlus Riigikogus on muutunud põhjalikumaks ning ettepanekutele otsitakse toimivaid lahendusi, vajab menetluse võimaluste ja tulemuste pöördumise algatajatele selgitamine suuremat tähelepanu. Samuti tuleb leida lahendus, kuidas kajastada edasist protsessi, mis sageli jätkub pärast seda, kui otsene menetlus Riigikogus on lõppenud.

Viide Riigikogu väljaannetele:
https://m.riigikogu.ee/infoallikad/riigikogu-valjaanded/

Viide tekstile:
https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/XIII-Riigikogu-statistikakogumik.pdf
Eelmine
Õigusaktide algatamise õigus kohalikul tasandil

Lisa kommentaar

Email again: